La sentencia del Tribunal Constitucional, Rol 2900-2015 versa sobre el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentada por la Empresa Ferrocarriles del Estado, respecto del artículo 20, inciso primero, del Decreto Ley N° 2.186, que incide en causa seguida ante el 1° Juzgado de Letras de Valdivia, rol C-511-2015 sobre demanda de indemnización de perjuicios, acción reivindicatoria y nulidad de derecho público presentada ante el Fisco de Chile.
IDENTIFICACIÓN DEL CONFLICTO
A partir de Decreto Exento N°1.445 del Ministerio de Obras Públicas en el año 2009, se dispuso la expropiación a la Empresa de Ferrocarriles del Estado[1] de dos lotes de terreno ubicados en la comuna de Osorno, de su propiedad, fijando en el mismo una tasación efectuada por la Comisión de Peritos respectiva, en la suma de $ 708.982.500.-
En el mismo año se inicia gestión voluntaria en Valdivia con el objeto de consignar el pago por indemnización y solicitar, en su oportunidad, la autorización para que el Fisco tomara posesión material[2] de los lotes de terreno. Posteriormente, el Fisco consigna en la cuenta corriente del tribunal el monto por concepto de indemnización, siendo este retirado por un tercero ajeno al juicio y aparentemente representante de E.F.E., acompaña documentación e identidad falsificada, retirando el cheque correspondiente.
Finalmente, el Fisco solicita en el año 2010 la aprehensión material de los inmuebles, siendo concedido por el Tribunal al haber cumplido con el pago total de la indemnización.
Este hecho marca el origen del conflicto, pues la requirente señala que el Fisco efectuó la toma material de la propiedad con infracción a la Constitución Política de la República, ya que no se habría verificado el pago efectivo de la indemnización al no existir percepción efectiva por parte del expropiado del monto de la reparación acordada.
El Fisco por su parte, señala haber dado cumplimiento al procedimiento establecido en el artículo 19 N°24 inciso 5 de la Constitución, al haber operado el pago total en forma legal dando cumplimiento al requisito previo para la toma de posesión material del bien expropiado, y que la intervención del tercero en nada obsta a la materialización de los hechos y el pago de la indemnización.
El requirente señala que, mientras la Constitución dispone el pago efectivo de la indemnización, el artículo 20 inciso 1° del Decreto Ley N° 2.186 sólo exigiría una consignación, lo que no es un pago efectivo sino un trámite tendiente al pago o una mera apariencia de éste. Lo anterior pugna, a su juicio con tres normas del artículo 19 de la Constitución: el numeral 2° referido a la igualdad ante la ley, el numeral 24° sobre el derecho de propiedad, y, por último, el numeral 26°, que consagra la seguridad de las garantías establecidas por el constituyente y su no afectación esencial.
Ante esto, el Fisco señaló que no existe vulneración de las garantías constitucionales señaladas al no excluir la indemnización, pues existió un pago por consignación en la cuenta corriente del Tribunal por el total del monto por concepto de indemnización por expropiación, cumpliéndose así el mandato del legislador del artículo 19 número 26°, sin afectar el núcleo fundamental del derecho de propiedad.
CONTENIDO DE LOS DERECHOS RECLAMADOS
La requirente solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 20 inciso 1° del Decreto Ley N°2.186, en atención a que su contenido conflictúa las normas constitucionales del artículo 19 en sus numerales 2°, 24° y 26°. Dichas normas en su contenido esencial establecen lo siguiente:
- Artículo 20 inciso 1° Decreto Ley N° 2.186: “Pagada al expropiado o consignada a la orden del Tribunal el total o la cuota de contado de la indemnización convenida o de la provisional, si no hubiera acuerdo, el dominio del bien expropiado quedará radicado, de pleno derecho, a título originario en el patrimonio del expropiante y nadie tendrá acción o derecho respecto del dominio, posesión o tenencia del bien expropiado por causa existente con anterioridad”.
El señalado artículo se encuentra dentro del Título denominado “Del pago de la indemnización y de sus efectos” del D.L. N°2.186, el cual establece la distinción del monto por concepto de indemnización que sea realizada con acuerdo del expropiante y expropiado, y la que no, facultando el mecanismo de la consignación mediante depósito judicial en cuenta corriente bancaria del Tribunal. En ambos casos, radica de pleno derecho el dominio del bien expropiado a título originario, en el patrimonio del expropiante.
Asimismo, se establece como requisito esencial previo a la aprehensión material de los bienes expropiados, el pago del monto por concepto de indemnización al expropiado, cuestión que regula de manera similar la Constitución, acentuando la importancia de un pago total[3] como requisito de perfeccionamiento del respectivo acto administrativo.
En este sentido, debemos comprender que la privación de la propiedad, o de alguno de sus atributos, está únicamente permitido a partir de una ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, y que sea calificada por el legislador. A contrario sensu, y a modo de reparar esta privación que sufre el titular en su domicilio, la institución de la indemnización es absoluta y procede en todo acto expropiatorio. La norma en este sentido es tajante al señalar que “tendrá siempre derecho a indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado(…)” .
Finalmente, debemos tener presente que este Decreto Ley fue dictado el año 1976, mismo del Acta Constitucional N°3 que regula el derecho de propiedad de manera similar al actual artículo 19 N°24 de la Constitución, con dos diferencias importantes a saber: la posibilidad de que la indemnización sea pagada en dinero efectivo, “de inmediato o en un plazo máximo de cinco años en cuotas iguales, una de las cuales se pagará de contado y el saldo en anualidades”; y, que la toma de posesión material del bien expropiado sea “previo el pago del total de la indemnización o de la parte de ella que corresponda pagar de contado”.
- Artículo 19 N°2 de la C.P.R.: “La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”.
En él se establece el principio que reconoce a todos los ciudadanos en cuanto a la capacidad para adquirir y ejercer iguales derechos y en igualdad de condiciones. Se aplica respecto de cualquier persona, de todos los individuos de la especie humana cualquiera sea su edad, sexo, estirpe o condición. Además, el concepto de persona considera no solo a las personas naturales, sino también a las jurídicas, de cualquier naturaleza que sean (Jiménez Larraín & Jiménez Loosi, 2014, pág. 250).
Significa que todas las personas gozan de la misma consideración por parte de la ley, estableciendo el principio de isonomía, que señala que deben ser tratadas de igual forma las situaciones iguales y de manera distinta las desiguales. Este derecho estaría conculcado por el artículo 20 previamente analizado, y a partir del cual excepcionaría a las empresas del Estado, entre ellas la requirente.
- Artículo 19 N°24 inc. 3 de la C.P.R.: “Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador. El expropiado podráreclamar de la legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios y tendrá siempre derecho a indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado, la que se fijará de común acuerdo o en sentencia dictada conforme a derecho por dichos tribunales”. Agrega el inciso cuarto que “A falta de acuerdo, la indemnización deberá ser pagada en dinero efectivo al contado”. El inciso quinto señala además que “La toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar previo pago del total de la indemnización, la que, a falta de acuerdo, será determinada provisionalmente por peritos en la forma que señale la ley. En caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropiación, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, decretar la suspensión de la toma de posesión”.
Las expresiones ennegrecidas señalan el contenido esencial de estos incisos, y dejan en evidencia que no es contrario a la Constitución establecer la forma en que se procederá al pago de la indemnización en aquellos casos en que no exista acuerdo, pudiendo proceder a la consignación como modo de extinguir las obligaciones en caso de oposición o falta de consentimiento del acreedor para recibir el pago. Así, el artículo 19 N°24 no habilita para inferir que la incorporación efectiva del monto de la indemnización al patrimonio del desposeído represente un requisito esencial. Si es esencial, como señala el fallo en comento, que la indemnización se pague en dinero efectivo, o sea, en moneda de curso legal, y al contado, esto es, sin fraccionamiento.
Establece además el mismo artículo 19 N°24, en su inciso 2° que “Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella…”, con lo cual reserva a la ley la forma de adquisición del dominio, de manera tal que la ley sobre procedimientos expropiatorios satisface esta legitimidad constitucional, con la que no afecte o comprometa los derechos en su esencia. Es decir, el ejercicio de la potestad regulatoria propia de la ley al incorporar la figura de la consignación como forma de pago está ajustada al marco constitucional, cumpliendo con establecer la “forma” de adquisición del domino y del pago.
Por otro lado, el artículo 19 N°24, no establece que la indemnización, para ser legítima, deba entregarse en las manos del expropiado. No es requisito esencial que sea percibido directamente por este.
- Artículo 19, número 26°: “La seguridad de que los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías que ésta establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”.
Consagra este artículo el derecho a la seguridad jurídica en el ejercicio de los derechos constitucionales. Con ello, el legislador no puede vulnerar el contenido o naturaleza de los derechos constitucionales, es decir, no puede afectar los derechos en su esencia. En el caso en estudio, el requirente no da mayores argumentos de porque se vería vulnerado este numeral, sin embargo, no se aprecia vulneración ya que se cumplieron las formalidades del acto expropiatorio que señala la Constitución y la ley, consignándose los fondos fijados de la indemnización previo a la toma de posesión material del inmueble, no llegando estos fondos a destino por un hecho independiente de la voluntad y el conocimiento de ente expropiatorio.
FUNDAMENTOS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PARA SU PRONUNCIAMIENTO
El Tribunal Constitucional, en su amplio desarrollo de la norma que se requirió impugnar por inconstitucional, da un especial énfasis de la consignación como forma de pago en la expropiación.
El pago por consignación, al igual que en el área civil en lo relativo al pago, es una institución fundamental en aquellos casos en que exista oposición para percibir, o desacuerdo en el monto para el acto expropiatorio. Es así, que se encuentra expresamente establecido en el artículo 20 del D.L. 2.186[4] la posibilidad de consignar a la orden del Tribunal el monto por concepto de indemnización, y que ha sido reconocida en la legislación comparada también en el ámbito expropiatorio.
Como segundo punto, señala el Tribunal Constitucional que supeditar la eficacia del acto expropiatorio al hecho voluntario de que el expropiado cobre y perciba efectivamente el monto de indemnización es constitucionalmente insostenible, pues el propósito del constituyente no fue subordinar el perfeccionamiento de la expropiación a la percepción efectiva por el expropiado del monto de la reparación acordada.
En el mismo orden, ligar el perfeccionamiento del acto expropiatorio y, por ende, la apropiación material de los bienes previo al pago de la indemnización, a circunstancias totalmente ajenas al control de la autoridad administrativa competente por no incorporar a su patrimonio el valor, es contrario a los preceptos constitucionales.
Es perfectamente posible que, por distintos motivos, la reparación patrimonial prevista como condición necesaria para que la expropiación produzca todos sus efectos, no llegue realmente a poder del expropiado, siendo válido el acto administrativo de expropiación. Ello, si tenemos presente que esta posibilidad tuviera lugar después de verificada la consignación, y, por consiguiente, después de haber generado todos sus efectos como facultar a la apropiación material del bien.
Justificar la norma en sentido contrario, esto es, que la única forma de dar cumplimiento a la expropiación a su esfera de cobertura fuere que el monto de la indemnización sea percibido efectivamente por el expropiado como condición sine qua non de la validez y eficacia del acto de autoridad, es atentar directamente contra el núcleo de certeza del derecho de propiedad como garantía constitucional y la seguridad de nuestro ordenamiento jurídico.
Como tercer punto, la sentencia en comento profundiza en la importancia de no justificar como causal imputable al Fisco un hecho ajeno, teniendo presente que el ente cumplió el tiempo y forma la obligación de consignar, habilitando la facultad de proceder a la aprehensión material del bien y radicando el dominio en el patrimonio del expropiante, a título originario.
Por último, manifestamos nuestra conformidad con lo resuelto por el Tribunal Constitucional de acuerdo a los argumentos planteados, más allá de las otras vías legales y/o judiciales que le restan al requirente. La posibilidad de accionar en área civil y por vía de demanda ordinaria de indemnización de perjuicios por funcionamiento anormal de la administración de justicia en el Poder Judicial, con fundamento en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, a partir del cual establece en su artículo 18, inciso segundo, que le asiste al Estado el deber de reparar los daños causados por sus órganos sobre la base de la normativa de responsabilidad extracontractual del Código Civil, lo que incluye a los jueces cuando se verifica un funcionamiento anormal en el ejercicio de sus funciones.
VOTO DISIDENTE
El Tribunal Constitucional resuelve rechazar el requerimiento de inconstitucionalidad planteada, con el voto disidente de cuatro de sus Ministros, en razón de los siguientes argumentos:
El deber de indemnizar por parte de la autoridad competente no basta con el solo hecho de consignar el monto en la cuenta corriente del Tribunal. El perfeccionamiento del proceso expropiatorio deriva de la función misma de la institución de la indemnización, cual es reparar el daño patrimonial causado en razón de la privación del dominio de un bien. Es así como, en el caso en comento, no ha sido percibido efectivamente por el expropiado el monto al cual tiene siempre derecho, y, por tanto, no operaría de pleno derecho la radicación del dominio en el ente expropiador.
En síntesis, una interpretación conforme con las normas constitucionales permitiría aseverar que el artículo 20 del Decreto Ley N°2.186 no exoneraría al Estado de su obligación de pagar la correspondiente indemnización en caso de expropiación, si no más bien indica el momento en que el particular afectado pierde el dominio y este pasa al ente expropiante.
Si el acto administrativo de la expropiación puede llevarse a cabo por razones calificadas de bien común, utilidad pública o interés nacional, lo es a condición de mantener en su totalidad el derecho de propiedad, es decir, pagando al dueño afectado la indemnización que subroga efectivamente el valor del bien del cual es privado de su dominio. En este sentido, al haber sido privada el expropiado el pago efectivo de la indemnización, por circunstancias ajenas que no le son imputables, debiese pesar por el Estado la falta de ello.
En nuestra opinión, estamos en total desacuerdo con el voto disidente planteado, al imponer una carga -que no es legal- al ente expropiatorio de verificar si efectivamente el titular del dominio ha percibido satisfactoriamente el monto de la indemnización, sin ponerse en el caso que a voluntad propia del titular no perciba de él. Estas situaciones de hecho conllevan a una falta de seguridad jurídica en los actos administrativos del Estado, como también a atentar contra el núcleo fundamental del derecho de propiedad, el cual se mantendría en el expropiado aún cumpliendo con la normativa constitucional.
Implica sujetar el perfeccionamiento, los alcances y efectos del acto, como la aprehensión material y la radicación del dominio en el ente expropiador, a la mera voluntad del titular o a circunstancias ajenas al Fisco, que implicarían un doble pago por la falta de probidad en el ejercicio de las funciones judiciales.
[1] En adelante E.F.E.
[2] Término impreciso utilizado por el legislador, pues debe entenderse como “aprehensión material” de los terrenos objeto de expropiación.
[3] Artículo 19 N°24 inc.5 de la Constitución Política de la República: “La toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar previo pago del total de la indemnización, la que, a falta de acuerdo, será determinada provisionalmente por peritos en la forma que señale la ley. En caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropiación, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, decretar la suspensión de la toma de posesión.
[4] Decreto Ley que tenía por objeto unificar las distintas normativas que regulaban la expropiación en nuestro país.
